广州城市更新的历史进程发展至今，区属国企主导旧改前期工作、参与旧改项目已经成为近期广州旧改新政的趋势。
在此政策环境下，开发商如何在旧改项目中与区属国企开展合作，并通过与区属国企的合作参与到旧改项目中成为广州旧改迫切待解的新课题。
本文尝试对广州市及各区涉及区属国企的政策规定进行针对性梳理，并结合各区的实际操作模式进一步探讨开发商与区属国企的合作模式。

一、广州涉及区属国企的旧改政策梳理

（一）广州市涉及区属国企的旧改政策

广州市涉及区属国企的旧改政策规定在广州市住房和城乡建设局制定的《广州市城市更新“中改造”项目实施操作指引》（2020年6月3日印发）中首次在市一级层面正式提出，该通知第四条根据“中改造”项目是否涉及跨区对片区综合改造策划主体进行区分，并明确不涉及跨区的“中改造”项目由各区政府选定市或区属国企作为片区综合改造策划主体。

规定原文如下：

第四条 确定片区综合改造策划主体 对于不涉及跨区的“中改造”项目，由各区政府选定具有一定房地产开发、城市更新或工程建设项目管理实力的市或区属国企（含市/区属国有企业联合体）作为片区综合改造策划主体；涉及跨区的项目，由市住房城乡建设局综合相关区意见后，明确片区综合改造策划主体，必要时报市政府审定。

（二）广州市各区涉及区属国企的旧改政策

黄埔区

虽然黄埔区就区属国企参与旧改工作的政策仅有一句简单的表述，“鼓励具有城市更新开发经验的区属国有企业参与旧村改造项目合作开发”，但作为广州旧改的排头兵，黄埔在旧改项目实际操作中与区属国企合作一直最为密切。

如黄埔区水乡村墩头基旧改的前期服务合作单位即为黄埔区属国企广州高新区投资集团有限公司，黄埔区茅岗路以东城中村改造的前期服务合作单位是黄埔区属国企科学城（广州）投资集团有限公司与上海升龙投资集团有限公司的联合体广州科升城市更新投资有限公司，而近期接手黄埔区夏园旧改项目的也是黄埔区属国企广州开发区投资集团有限公司等。

黄埔区涉及区属国企的旧改政策规定原文如下：

（1）《广州市黄埔区 广州开发区旧村合作改造类项目公开引入合作企业工作指引（试行）》（穗开更新规字〔2020〕2号，2020年12月23日印发）

第三条 引入合作企业的要求 …（三）农村集体应当通过广州公共资源交易平台或区农村集体“三资”平台（以下统称“代理平台”）开展旧村改造项目公开引入合作企业有关工作，择优确定合作企业；鼓励具有城市更新开发经验的区属国有企业参与旧村改造项目合作开发。

（2）《广州市黄埔区 广州开发区旧村改造合作企业公开引入和退出工作指引（二次征求意见稿）》（2021年7月发布）

第三条 …农村集体应当通过广州公共资源交易中心或黄埔区农村集体经济组织资产财务管理服务中心（以下统称“代理机构”）公开引入旧村改造项目合作意向企业、合作企业，择优确定合作企业；鼓励具有城市更新开发经验的区属国有企业参与旧村改造项目合作开发。

南沙区

作为粤港澳大湾区的地理中心，南沙区的旧改工作不仅关系其自身的发展，也左右着整个大湾区的趋势。

在区属国企参与旧改项目的问题上，南沙区的态度最为明确，规定也十分直接。除了在相关政策文件中鼓励、支持区属国企参与旧改项目外，《旧村更新改造项目前期工作开展要求》（穗南更新整备〔2021〕4号，2021年3月20日印发）第二部分“前期工作开展要求”，直接规定南沙区旧改前期的基础数据调查核查工作、片区策划方案（含控规调整和专项评估）编制工作原则上由南沙城市更新投资发展有限公司负责组织开展。

除了上述规定以外，南沙区其他涉及区属国企的旧改政策规定原文如下：

（1）《关于加快推进成片连片改造促进节约集约用地的若干措施》（广州市规划和自然资源局南沙区分局，2020年4月8日印发）

三、保障项目实施 …(九)设立城市更新产业平台。发挥政府主导优势，鼓励国有企业参与成片连片改造项目，引导国有企业牵头成立城市更新投融资平台，吸引优质社会资本和市场主体共同设立城市更新产业基金，用于更新项目产业转型升级的资金融通，运用市场力量和产业招商优势，增强我区更新改造项目的推动力。

（2）《南沙区深化旧村更新改造推进高质量发展的工作方案》（穗南府办函〔2021〕8号，2021年2月26日印发）

第四条 保障措施 （一）…2.鼓励国有企业参与，有序推进实施。支持、引导和鼓励区属国有企业依法依规参与南沙区旧村庄改造项目。区属国有企业可根据管委会、区政府授权或工作安排（包括但不限于授权委托、会议纪要等形式）参与南沙区旧村改造项目相关工作；也可通过成立城市更新基金、产业投资平台等资本运作方式参与。

（3）《广州市规划和自然资源局南沙区分局关于印发<南沙区旧村改造储备项目管理工作指引>等2个指引的通知》（穗规划资源南〔2021〕256号，2021年3月1日印发）中《关于进一步加强南沙区旧村庄改造项目产业导入的工作指引（试行）》

第八条 支持和鼓励区属国有企业依法依规参与南沙区旧村庄改造项目，引导区属国有企业牵头成立城市更新投融资平台，吸引优质社会资本和市场主体共同设立城市更新产业基金，用于更新项目产业转型升级的资金融通，运用市场力量，增强我区更新改造的推动力。

白云区

在已出台涉及区属国企旧改政策的各个区中，白云区的规定较为详细、明确。

白云区不仅鼓励区属国企参与旧村全面改造的前期工作，同时规定区属国企合规的前期服务投入可纳入改造成本，解决了区属国企参与旧改的前期支出成本的顾虑；并且，区属国企的前期服务收益可按改造总成本的一定比例在招商方案中予以明确。

白云区涉及区属国企的旧改政策规定原文如下：

《白云区加快推进旧村庄全面改造深化城市更新高质量发展的实施意见（试行）》（云府办〔2021〕43）号，2021年3月30日印发）

第三条 鼓励区属国企参与旧村庄全面改造前期工作，由属地镇街组织，委托区属国企作为前期服务企业，建立前期服务关系，约定由区属国企开展基础数据调查、方案编制、地价评估等前期工作。

第五条 区属国企的前期服务收益（含区属国企支出部分）可按改造总成本的一定比例在招商方案中予以明确。区属国企符合政策要求的前期投入，可纳入改造成本。

第十三条 坚持在规划管控下实现公开化、市场化，积极推行公开竞争机制。项目实施方案批复后，由属地镇街牵头，会同区属国企制定项目招商文件，项目招商文件应包含合作企业资格、改造对象基本情况、区属国企前期服务收益归垫、片区民生基础设施集中建设费用缴纳、评审办法及标准等内容。项目原则上要求通过我市公共交易平台公开选择合作企业。旧村改造项目采取“竞价”方式招选合作企业，以项目的改造总价为起拍价，经各方竞价后，由价高者竞得，竞拍所产生的溢价部分参照我市相关规定进行分配。

增城区

增城区在规定新增旧改项目可探索由政府或区属国企主导完成前期数据调查、实施方案编制和拆迁安置补偿方案制定等前期工作的基础上，规定旧改中合作（意向）企业申请退出项目的，可由区属国企继续推进并承担相关费用，这在一定程度通过政策性规定发挥了区属国企的兜底作用。

增城区涉及区属国企的旧改政策规定原文如下：

（1）《市规划和自然资源局增城区分局关于加快推进旧村改造的通知》（穗规划资源增函〔2021〕209号，2021年1月26日）

第三条 有关要求 …（四）保障拆迁安置 合作（意向）企业和村集体经济组织对自愿拆迁的房屋进行拆除，若实施方案在 2021年底前未通过区城市更新工作领导小组会议审议的，合作（意向）企业可申请退出合作项目，由区财政退还符合城市更新政策征拆费用（本息），或由区属国企继续推进并承担相关费用。

镇（街）可根据辖区内的项目进展，书面向区城市更新工作领导小组办公室提出增加新的试点项目。后续启动项目可探索由政府或区属国企主导完成前期数据调查、实施方案编制和拆迁安置补偿方案制定等前期工作后，以公开招标选择改造实施主体的形式明确任务要求引入市场主体开展拆迁、建设，推动我区旧村改造取得新突破。

（2）《增城区关于深化城市更新工作推进高质量发展的实施细则（征求意见稿）》（2021年4月14日发布）

第五条 探索城市更新难点解决路径 （二十二） 强化政府前期主导。探索由政府或区属国企主导完成前期数据调查、实施方案编制和拆迁安置补偿方案制定等前期工作后，以项目公开招标的形式明确任务要求引入合作企业直接开展拆迁和建设，提高前期工作效率，加快项目实施。区属国企可向引入的合作企业或通过项目公开挂牌竞价等方式收取合理利润的前期服务费。前期服务费纳入改造成本。

花都区

花都区在旧改政策中对区属国企的规定较少，仅规定引入大型优质国企与区国企合作，允许国企在政府监督下开展部分旧改工作。

花都区涉及区属国企的旧改政策规定原文如下：

《中共广州市花都区委 广州市花都区人民政府关于深化城市更新工作推进高质量发展的实施意见》（花发〔2020〕18号，2020年9月24日印发）

第三条 联动改造，政策保障生效能出成果 …（五）两级联动，加速项目实施。提升开发主体参与城市更新的深度，在机场等重点片区探索企业参与土地一二级开发和运营联动模式，引入大型优质国企与区国企合作，允许国企在政府监督下参与土地一级整理，实施开展片区规划策划、土地整理、基础设施建设、城市运营、产业导入等工作。

通过梳理上述政策规定可知，广州市及辖下的黄埔区、南沙区、白云区、增城区、花都区均就区属国企参与旧改项目出台了相关政策规定，但支持力度和成熟程度各不相同，除了南沙区的规定具有直接指向性外，目前各区多以“鼓励”为主。

除此之外，天河区、越秀区、海珠区、荔湾区、番禺区、从化区未见相关鼓励、支持、引导区属国企参与旧改项目的政策规定。然而，从市住建局关于“中改造”片区综合改造策划主体的规定来看，由区属国企负责旧改项目的前期工作、介入关键节点将成为广州旧改的大趋势。

二、开发商与区属国企合作模式的初步探讨

广州旧改工作在政府主导下进行，各区政府为旧改进程的统筹策划者，目前的旧改市场可谓“一区一策”“一村一策”。

因此，区属国企参与或主导旧改项目可谓有利有弊：利者在于，从区政府角度而言，区属国企对本区政策更为熟悉，工作流程和方式与之更为相近，与政府沟通更为顺畅；从群众角度而言，区属国企有政府信誉背书，更容易获得群众信任；另外，在融资及招商方面，区属国企的能力也更胜一筹。

弊端则是，区属国企的决策效率、资金调配自由度、专业人员配置等往往不如民营开发商，如完全依赖于区属国企推进项目，可能导致多项目积压、工作停滞不前的状况。

如何在区属国企参与广州旧改的大潮中，探讨开发商与其合作共赢的模式，进而实施推行已经迫在眉睫。

笔者认为，可以视不同区的政策及旧改项目的实际情况进行选择。并提出如下模式供参考：

模式一：区属国企与开发商共同设立项目公司参与旧改前期工作

目前，现有的政策并未禁止开发商参与旧改前期工作，但在已出台鼓励、支持区属国企参与旧改前期工作的新政策之下，开发商基本不可能单独成为有明确政策性规定区的旧改项目前期服务单位。由于无法提前介入项目，在旧改项目招投标时，开发商将更难竞争成为项目合作企业。

即便拿到合作企业的资格，后续工作也可能因未先介入熟悉项目导致旧改工作开展时面临一些不可预见的困难和障碍。

因此，开发商如希望提早介入旧改项目，可探讨与区属国企共同设立项目公司，以项目公司完成旧改前期工作的方式进行。

如此，则区属国企可发挥其沟通的巨大潜力，开发商取其资金和人员优势，加上政府信誉支撑和监管，旧改前期工作的安全性、稳定性和效率性都能得到有力的保障。

开发商也实现了通过提前参与旧改项目，在后续合作企业的竞争中获得优势的终极目的。

模式二：区属国企将部分或全部旧改前期工作委托给开发商进行

在上文第一种合作模式遭遇政策障碍时，也可考虑采取委托服务的方式实现前期合作。

例如，南沙区旧改政策规定，旧改前期工作原则上由南沙城市更新投资发展有限公司负责组织开展。

这就排除了开发商通过与区属国企设立项目公司参与旧改前期工作的可能。

但南沙《旧村更新改造项目前期工作开展要求》（穗南更新整备〔2021〕4号）的附件涵盖了63个旧改项目，如该63个旧改项目全部由南沙城市更新投资发展有限公司独立完成前期工作显然不太现实。

通过委托服务将部分或全部前期工作给予相关单位操作是南沙旧改前期工作最有可能采取的方式，这将成为开发商参与旧改前期工作的突破口。

如开发商与区属国企采取该种提供前期服务的合作模式，则区属国企可以通过将前期部分专业性分工委托给开发商，抽出精力统筹区整体项目，并将前期可能无法纳入改造成本的支出风险打包转移。

开发商则通过该模式提前参与到旧改前期工作中，为其后期成为项目合作企业抢占先机。

三、结语

虽然鼓励、支持区属国企参与旧改工作是目前广州旧改的新趋势，但开发商并非完全丧失参与的机会。

只要做好区属国企与开发商在旧改中的准确定位，分析各自的优劣势，扬长避短，紧密合作，必能实现多方共赢。