前 言

近二十年来，建设工程领域内存在大量企业拖欠农民工工资的乱象，如何保障农民工权益已然成为社会各界普遍关注的焦点。乱象的产生与农民工和用人单位法律关系不明确、相关法律保护不到位有关。究其原因，是国家在制定与经济基础配套法律时，疏漏了制定农民工管理制度这一重要环节，导致建筑施工单位与农民工之间形成不明确的利益缝隙，给与企业利用法律漏洞逃避社会责任的空间。随着《保障农民工工资支付条例》（下称“《条例》”）的颁布，明确将建设单位、总承包单位纳入到农民工工资支付主体的范围中，对建设单位和总承包单位保障农民工工资支付提出了更为详细的合规要求，一旦违反相关规定，建设单位将面临民事赔偿、行政处罚、刑事追责等诸多风险。面对当前严峻的合规形势，建设单位及总承包单位需加强农民工工资支付领域的合规管理水平，积极防范法律风险。有鉴于此，笔者将从《条例》施行中解读建设单位和总承包单位须承担的责任和义务并提出防控意见以供参考，以期引起各方对农民工工资支付问题的重视。本文将浅析《条例》主要亮点和突破，作为了解《条例》的先导。

一、《条例》的亮点及突破

《条例》是我国首次针对农民工这一特殊劳动群体的工资支付保障作出的行政法规，立法的目的是根治农民工欠薪问题。长久以来，建设工程领域是农民工欠薪问题的重灾区，因此，《条例》在第四章专门专章节对建设工程领域作出规定。从农民工工资的资金源头、发放流程、发放管理、发放保证几个方面作出规定，其中有诸多亮点及对建工领域既有规定的突破。在责任主体上，《条例》首次以行政法规的形式明确了建设单位的工程款支付担保义务；在支付方式上，《条例》规定人工费和其他工程款的分账管理制度，除此之外，《条例》还规定施工总承包单位的用工管理台账和书面工资支付台账制度，施工总承包单位对分包单位农民工工资支付的管理监督义务，以及建设单位在将工程发包给个人或不具备合法经营资格的单位，违反国土空间规划、工程建设等法律法规，导致拖欠农民工工资情形下的清偿义务，施工总承包单位将工程发包给个人或不具备合法经营资格的单位，转包、以及允许其他单位和个人以施工单位的名义对外承揽建设工程（即挂靠），导致拖欠农民工工资的清偿义务，并对违反上述规定的情况明确了法律责任。我们将挑选主要亮点进行展开解读。

（一）明确农民工的法律主体地位

农民工的特殊属性在于“农民”和“工人”身份上的的二重属性，即需要在农忙时节回乡务农，当农闲时期则进城务工，因农民工具有的“工人”属性，其应与城镇职工一样享有劳动者应享有的权利。然而，我国关于“农民工”法律主体地位一直未作明确规定，在2020年之前的相关规定主要围绕在规制用工主体的责任承担及工资支付、工伤保险待遇等方面，有关用人单位与农民工的法律关系则鲜有规定。就农民工法律主体地位问题，劳动行政部门倾向认定用人单位与农民工存在劳动关系[1]，但人民法院则持相反观点[2]。

《条例》第2条第二款规定“本条例所称农民工是指为用人单位提供劳动的农村居民。”从法律上明确“农民工”的概念，并且为彻底解决农民工系列问题，尤其是工程建设领域农民工问题予以特别规定，充分说明中央政府已经意识到建筑行业的农民工问题必须长效规范的加以解决。《条例》对建设单位、总分包单位都明确规定了必须做到的规定要求，彻底颠覆了建筑行业现有的办事规则。如《条例》第6条规定“用人单位实行农民工劳动用工实名制管理，与招用的农民工书面约定或者通过依法制定的规章制度规定工资支付标准、支付时间、支付方式等内容”，其实质就是要求用人单位必须和农民工签订劳动合同，建立合法用工关系，依法用工依法管理，不再让农民工游离在劳动法律关系之外，一改以往农民工身份不明的情况。

（二）拓宽责任主体范围

在《条例》施行前，建设工程领域习惯建设单位仅负责向总承包单位、分包单位支付工程款，此外并不关心支付工程款之后农民工如何获取工资的问题。时常发生建设单位拨付了工程款，但总承包单位或分包单位克扣农民工工资的情况。建设工程施工过程中参与的主体繁多，彼此本质上是通过合同建立联系。对于建设单位而言，本身并不涉及农民工的雇佣问题；对于总包单位而言，除因资质需要会保有固定的施工队，对于工程项目中的临时性施工项目，通常是通过劳务分包或专业转包外派解决，极少情况下会自己雇佣农民工。因此，雇佣农民工的用工单位一般为劳务分包单位、专业分包单位或因存在违法分包、转包或挂靠而产生的实际施工人。

对建设单位而言，《条例》实施后，建设单位被明确纳入农民工工资支付责任主体，建设单位不仅要按期、足额支付农民工工资，还要监督总包单位和分包单位对农民工工资支付的落实情况。

如《条例》第29条规定，“因建设单位未按照合同约定及时拨付工程款导致农民工工资拖欠的，建设单位应当以未结清的工程款为限先行垫付被拖欠的农民工工资。”第36条规定，“建设单位或者施工总承包单位将建设工程发包或者分包给个人或者不具备合法经营资格的单位，导致拖欠农民工工资的，由建设单位或者施工总承包单位清偿。”第37条规定，“工程建设项目违反国土空间规划、工程建设等法律法规，导致拖欠农民工工资的，由建设单位清偿。”

对总承包单位而言，《条例》第30条规定，“分包单位拖欠农民工工资的，由施工总承包单位先行清偿，再依法进行追偿。工程建设项目转包，拖欠农民工工资的，由施工总承包单位先行清偿，再依法进行追偿。”第36条规定，“建设单位或者施工总承包单位将建设工程发包或者分包给个人或者不具备合法经营资格的单位，导致拖欠农民工工资的，由建设单位或者施工总承包单位清偿。施工单位允许其他单位和个人以施工单位的名义对外承揽建设工程，导致拖欠农民工工资的，由施工单位清偿。”

上述规定增强了总承包单位对项目下的管理及监督职责，过往总承包单位对分包人相关资质和农民工工资支付情况两耳不闻，选择性管理的时代将一去不返，否则，其不但要面临来自行政机关的追责，导致拖欠工资的，还将承担民事清偿责任。

（三）人工费用和工程款相分离

《条例》实施前，在施工承包合同中工程价款并未将人工费用区别对待。如因各种原因工程款无法到位，农民工工资将无法获取。如建设单位和总承包单位或总承包单位和分包单位就施工承包合同产生纠纷，工程款无法及时到位，处于最底端的农民工往往无计可施，唯有苦等上游单位的纠纷解决，工程款到位之后才能拿到工钱，此过程短则数月，长则数年。更有甚者，如上游单位资金链紧张乃至断裂，在优先维护自身利益的动机驱使下，各单位势必将工程款优先用以填补自身缺口，占用本应发放给农民工工资的部分，再以农民工工资无法清偿为由向建设单位索要工钱，即便建设单位再次支付工程款，上游单位仍可能以自身利益优先，形成恶性循环。

《条例》确立了农民工工资和工程款分账制度。第24条规定，建设单位与施工总承包单位应当在签订工程施工合同时约定农民工工资在内的人工费用的拨付周期；第26条规定，要求施工总承包单位开设农民工工资支付专用账户，用于支付工程建设项目中的农民工工资；第31条规定，施工总承包单位根据分包单位编制的工资支付表，通过工资专用账户将建设单位拨付的人工费用中的农民工工资支付至农民工个人账户中。第35条规定，如果建设单位和施工总承包单位因工程发生争议，建设单位不得因争议不拨付工程款中的人工费用。

在人工费与工程款分账制度下，涉及农民工工资的费用从建设单位和施工总承包单位订立施工承包合同伊始就需与工程款分离。工程款与人工费用按照分账发放，施工总承包单位通过农民工工资专用账户支付工资，也不允许建设单位因工程纠纷拒绝拨付人工费用。该制度旨在全方位保障农民工能及时、足额拿到工资。

（四）严格规范拖欠农民工工资的法律责任

建设单位未履行有关农民工工资支付保障措施的法律后果，《条例》进行了细化规定，如《条例》第49条、第57条规定建设单位未依法提供工程款支付担保，将面临停工罚款、计入征信的法律风险；《条例》第29条、第57条规定建设单位未及时足额向农民工工资专用账户拨付工程款中的人工费用，将面临停工罚款、先行垫付工资的法律风险……此外，涉及政府投资的项目，农民工工资纳入政府工作目标责任制考核范围。农民工工资支付成为政府有关部门考核和监督的内容之一。

对施工单位而言，在责令停工、行政罚款等法律后果外，《条例》第55条规定，施工单位关键制度“农民工工资专用账户”“工资保证金缴存机制”“劳动用工实名制”缺失且逾期不改正，将面临被责令停工、限制承接新的项目、资质降级甚至被吊销的法律后果。《条例》第30条、48条规定，分包单位作为用人单位时，拖欠农民工工资，情节严重或者造成严重不良社会影响的，有关部门应当将该用人单位及其法定代表人或者主要负责人、直接负责的主管人员和其他直接责任人员列入拖欠农民工工资失信联合惩戒对象名单，在政府资金支持、政府采购、招投标、融资贷款、市场准入、税收优惠、评优评先、交通出行等方面依法依规予以限制。

二、总结

综上，《条例》作为专门保护农民工权益的行政法规，是近年来治理农民工欠薪工作成功经验的制度化提升，切实解决了农民工工资“哪里来？”“放在哪？”“怎么发？”“发给谁？”以及拖欠时“向谁要？”“如何罚？”的问题，疏通了农民工工资支付的整个流程。本文仅对《条例》的亮点与突破作出解读，在后续文章中将对《条例》施行中建设单位和总承包施工单位应注意的法律风险进行专门分析。

注释：

[1]《关于进一步做好建筑业工伤保险工作的意见》【人社部发（2014）103号文】第5条：健全工伤认定所涉及劳动关系确认机制。建筑施工企业应依法与其职工签订劳动合同，加强施工现场劳务用工管理。施工总承包单位应当在工程项目施工期内督促专业承包单位、劳务分包单位建立职工花名册、考勤记录、工资发放表等台账,对项目施工期内全部施工人员实行动态实名制管理。施工人员发生工伤后，以劳动合同为基础确认劳动关系。对未签订劳动合同的，由人力资源社会保障部门参照工资支付凭证或记录、工作证、招工登记表、考勤记录及其他劳动者证言等证据，确认事实劳动关系。相关方面应积极提供有关证据；按规定应由用人单位负举证责任而用人单位不提供的，应当承担不利后果。

[2]《全国民事审判工作会议纪要》（法办[2011]42号）第59条：建设单位将工程发包给承包人，承包人又非法转包或者违法分包给实际施工人，实际施工人招用的劳动者请求确认与具有用工主体资格的发包人之间存在劳动关系的，不予支持。